克里斯托弗?爱格勒

    1998年9月，德国社会民主党（SPD）在联邦德国历史上第二次赢得联邦众议院选举中的大多数选票。前执政党也第一次在1998年全部被反对党取代。在经历了16年赫尔穆特?科尔（HelmutKohl）领导下的保守主义―自由主义政府之后，社民党/绿党政府的支持者对于政策转换抱有很高的期望，并希望在联邦共和国常被人们提到的“改革阻塞”能够得到解决（Egle/Ostheim/Zohlnh？fer2003a）。事实上，在环境和社会政策方面，一些朝向人们所期待的方向的改革得以实行（Zohlnh？fer2003b：400）；而政府的财政、就业和社会政策却在很大程度上以漫无目的和反复无常为特征（Egle/Henkes2004；Zohlnh？fer2004）。

    政府起初遵循了社会民主党的传统路线，然而随着时间的推移却作出了愈来愈多的可能归因于一体化市场影响的决策。特别自2003年3月公布的名为“2010议程”（Agenda2010）的改革以来，政府被众多的批评者指摘背叛了其基本的社会民主主义价值。所以许多社会民主党的传统选民在2005年联邦众议院选举时转向了左翼党/民社党，红绿执政联盟因此在七年后失去了其议会多数。

    总的行动背景权力交替之后的政策转换在德国面临诸多障碍。在其他任何一个经济合作和发展组织成员国中，国家行政机关面临的制度约束几乎都不像在德国这样突出（Katzenstein1987；M。Schmidt2002a，2003b）。

    联邦政府的行政权力由于联邦制的国家结构而受到16个拥有各自的立法权、预算权和行政权的州议会和州政府的限制。此外，在所谓的“复合联邦制”（Verbundf？deralismus）中形成了联邦与各州之间在财政上从横向和纵向交织在一起的一种复杂体系。联邦全部法律中超过60%涉及到州，因此需要联邦上院（Bundesrat）的批准。当联邦上院的多数比例与联邦下院不一致时，它尤其发挥着重要作用。于是，反对党能使上院成为其反对联邦政府的否决者的阵地，封锁其法律提案，或者至少迫使政府让步。红绿联合政府只是在1998年9月政府交接到1999年2月黑森州州议会选举期间，在联邦上院拥有自己的多数。1999年以来，由于联合执政党在几乎所有州议会选举中失利，它们失去了愈来愈多的州政府的执政权，因此也在联邦上院中失去了愈来愈多的票数。2002年4月，联盟党单独执政或基民盟/自民党联合执政的“反对”州在联邦上院获得了35票的多数。最晚从这时开始，重大的改革只有在社民党和联盟党组成的非正式大联合的框架下才可能得以实现。

    对行政机关的另一个限制是在国际比较中强有力的宪法审查权（Verfassungsgerichtsbarkeit）（Lijphart1999：226）。过去，政府许多的决策由于联邦宪法法院的判决被宣布无效，或者更确切地说，政府的行动空间被具体的指令缩小了。宪法法院中立于政党政治，只在人们提出上诉时才采取行动。但反对党针对某一项政府法律草案提起上诉宪法法院的威胁，就已经能在意志形成的过程中发挥重要的作用，从而限制政府的行动。联邦上院在制度上的强有力的地位对于政党竞争起着关键性的作用（Lehmbruch2000）。因为反对党能够通过联邦上院迫使政府妥协，甚或削弱其解决问题的能力。如果选民因此对政府不满，他们会在定期举行的州议会选举中戒选（Wahlabstinenz），或者直接投票给反对党。例如，社民党在1997年就采用这种策略反对科尔政府计划的1998/1999年度的大规模税收改革。红绿联合政府在1999年初失去其联邦上院多数以后，也必须考虑到联盟党采取同样的办法。与联盟党的竞争还在另一点上缩小了社民党的行动空间。社会民主党在欧洲许多国家中与作为资产阶级大党的世俗保守主义政党竞争（Castles1982a），而德国社民党面对着一个福利国家取向的、只带有温和的经济自由主义的基督教民主党。所以，德国社民党在政治方面向中或向右转的可能性受到局限。出于这个原因，福利国家的全面改革实际上只有社民党和联盟党组成的正式或者非正式的大联合才有可能（M。Schmidt2002a）。

    然而，结成大联合是罕有的特例（如1966―1969年间）。从联合理论看，德国社民党因此在自民党1982年声明解除与社民党的联合而转向基民盟/基社盟后处于不利的局面。1983年首次进入联邦众议院的绿党，在开始时还不是社会民主党的联合选项。一方面，基本的反对派潮流直到20世纪90年代初仍然在绿党中占据主导地位，对它而言参加政府是不可能的（Egle2003：95）。另一方面，德国社民党到20世纪80年代末才以《柏林纲领》从内容上为红绿联合创造了基础（见下）。最后，德国社民党